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      睿觀點 | 如何用好用足地方政府專項債券資金?

      摘要:在經濟下行壓力加大、地方財政收支承壓的背景下,地方政府專項債作為落實積極財政政策的重要抓手,近年來持續快速擴容,同時也出現了資金閑置、重發行輕管理、挪用擠占等問題,如何用好用足地方政府專項債券資金,切實提高資金使用效率是各地政府關注的重點。

      一、 專項債券資金使用的政策要求

      在經濟下行壓力加大、地方財政收支承壓的背景下,地方政府專項債成為落實積極財政政策的重要抓手。為充分發揮專項債券對投資的拉動、帶動和撬動作用,一是要求加快專項債券發行,確保盡快形成實物工作量,形成對有效投資的直接拉動;二是支持符合條件的專項債券項目進行市場化配套融資以帶動投資;三是允許專項債用于符合條件的而重大項目資本金來撬動投資。近年來,地方政府“開前門”力度加大,地方政府專項債持續快速擴容,同時也出現了資金閑置、重發行輕管理、挪用擠占等問題,嚴重影響專項債券資金使用效率,無法有效發揮專項債資金引導作用。如何用好用足專項債券資金,確保政府投資與項目工作進度匹配,推動專項債券資金由“持續擴容”向“提質增效”轉變,是當前各地政府需要關注的重點問題。

      按照相關政策規定,專項債券資金使用和管理要求如下:

      一是專項債券資金必須依法用于公益性資本支出,用于對應項目的建設和設備購置。

      • 專項債券項目必須要符合投向領域的有關規定,并嚴格落實負面清單管理。

      • 專項債券資金不得用于商業化運作的產業項目、房地產項目、PPP項目,決不允許搞形象工程、面子工程。

      • 不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

      • 專項債券資金不得用于經常性支出,嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等,嚴禁用于企業補貼。

      • 不得用于償債或者置換存量債務。

      • 不得用于貨幣化安置、補償。

      二是專項債券資金必須?顚S。嚴禁截留、擠占、挪用專項債券資金,嚴禁擅自改變專項債券資金用途,嚴禁違規出借專項債券資金,嚴禁“以撥作支”、“一撥了之”。

      三是專項債券資金要加快撥付,盡快形成實物工作量。債券發行后要盡快形成有效支出。另外,在專項債券資金到位之前,財政部門可根據項目進度的實際需要以自籌資金先行投入,并在募集資金到位之后按照相關法規規定的程序予以置換。

      四是專項債券資金用途調整。對新增專項債券資金已安排的項目,因債券項目實施條件變化等原因導致專項債券資金無法及時有效使用,允許按照相關程序進行債券資金用途調整。

      五是強化全生命周期績效管理。強化事前績效評估、事中做好績效運行監控,事后開展績效評價管理,切實提高專項債的資金使用效率。

      六是建立專項債券支出進度通報預警制度。省市各級財政部門按月通報各地區政府債券資金支出進度情況,包括資金撥付進度和實際使用進度,對進度靠后的地區實施預警,同時加強結果應用,將支出進度情況與新增債務限額分配掛鉤。

      七是加強專項資金審計監督和全面核查,并且建立處理處罰機制。對審計核查發現的問題必須嚴肅整改、嚴格問責,并實行收回閑置資金、扣減新增限額、通報負面典型等措施予以處罰。

      二、 專項債券資金使用存在的問題

      隨著專項債券持續擴容,專項債資金的使用情況成為各地審計關注的重點內容。從梳理各地發布的《關于2021年度省級預算執行和其他財政收支的審計報告》(以下簡稱“審計報告”)來看,專項債券資金使用主要存在以下幾個共性問題。

      (一) 資金閑置

      專項債資金閑置或使用進度滯后審計工作關注的重點,也是各地專項債券資金使用存在的最為突出的問題。比如河南省審計報告指出,商丘等47個市縣155.75億元專項債券資金長期滯留閑置,其中38.26億元資金因財政部門未及時分配下達,滯留國庫超90天,滯留時間最長達672天;117.49億元資金在項目單位閑置超6個月,閑置時間最長達15個月。廣東省財政廳披露,有15個2021年專項債券項目截至2022年2月的資金支出進度低于30%,涉及債券資金7.76億元。專項債券資金閑置或是進度滯后主要的原因項目申報不規范、前期準備不充分,比如債券發行或用地手續無法落實,前期工作論證不深導致設計方案調整等等。

      (二) 超進度支付工程款

      專項債資金閑置的同時,一些地區出現了超進度撥付工程款的問題,即忽略工程實際進度,未嚴格按照合同約定超進度撥付資金。比如四川省審計廳披露,抽查市縣新增債券資金中有33.87億元閑置超過1年,部分市縣擴大范圍使用、超進度撥付債券資金等16.06億元。超進度支付工程款主要是因為項目進度滯后,而項目單位為了完成專項債券資金進度考核的要求而“創造”的一種“曲線救國”方式。

      (三) 違規使用

      專項債券資金違規使用包括擠占挪用、違規出借、擴大使用范圍等情形。比如山東省審計廳披露,1979.87萬元債券資金違規用于置換以前年度的建設資金、土地整理相關支出,或用于發放人員工資、辦公經費等;北京市審計局也披露,4個區10個項目存在超規定范圍使用債券資金的問題,主要用于人員補貼、經常性支出等,涉及資金2.34億元;河南省審計廳披露,寶豐等14個市縣擠占挪用專項債券資金33.91億元,用于與債券項目無關的人員工資等。

      三、 專項債券資金用途調整

      為了避免專項債資金閑置,財政部發文規范專項債資金用途調整,允許地方將無法及時支出的專項債資金調整至其他重大項目。

      (一) 調整原則

      專項債資金使用以“不調整為常態、調整為例外”,各地確因特殊情況需要調整的,應當嚴格履行規定程序,嚴禁擅自隨意調整專項債券用途,嚴禁先挪用、后調整等行為。另外,專項債用途調整可能會影響到債券額度的分配,對于專項債券資金已安排的項目調整規模大、頻次多的地區或部門,省級財政部門可適當扣減下一年度新增專項債券額度。

      (二) 調整適用情形

      專項債券資金已安排的項目,可以申請調整的具體情形包括:

      (1)項目實施過程中發生重大變化,確無專項債券資金需求或需求少于預期的;

      (2)項目竣工后,專項債券資金發生結余的;

      (3)財政、審計等發現專項債券使用存在違規問題,按照監督檢查意見或審計等意見確需調整的;

      (4)其他需要調整的。

      (三) 調整項目選擇

      專項債券資金調整安排的項目必須經審核把關具備發行和適用條件,項目屬于有一定收益的公益性項目,且預期收益與融資規模自求平衡,項目前期準備充分、可盡早形成實物工作量。除了要滿足公益性、收益性和成熟度要求外,擬安排項目周期還應與申請調整的債券剩余期限相匹配,并且優先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領域的項目,確需改變項目類型的,應當進行必要的解釋說明。

      四) 調整程序

      地方政府專項債券資金用途調整程序一般如下:

      (1)地方各級財政部門會同有關部門組織梳理本級政府專項債券項目實施情況,確需調整專項債券用途的,編制擬調整項目的融資平衡方案、財務評估報告書、法律意見書(以下簡稱“一案兩書”);

      (2)“一案兩書”經同級政府同意后,及時報送省級財政部門;

      (3)省級財政部門負責匯總各地調整申請,統籌研究提出包括專項債務限額和專項債券項目在內的調整方案;

      (4)調整方案報省級政府批準后,報財政部備案。

      (5)各級財政部門公開專項債券用途調整相關信息。

      四、 加強專項債券資金使用管理的建議

      針對專項債使用管理中可能存在的賭點、難點問題,各地政府可以從提高項目儲備質量、強化績效評價、加強風險管控等角度,推動專項債券資金早使用、早見效,確保專項資金使用規范、安全、高效。

      一是高質量謀劃和儲備政府專項債券項目。找準上級政策和區域發展實際的契合點,提前梳理、優化、包裝項目,提前準備項目落地需要的各項手續,確保資金下達后即能形成實物工作量。預判項目實施中可能存在的各種影響因素,防止項目實施出現較大變更,同時發改、財政、行業主管及相關單位應加強聯動,解決項目用地、資金保障等問題,推動專項債資金盡快形成實物工作量。

      二是強化“舉債必問效、無效必問責”的專項債券績效考評機制。建立全流程、全覆蓋、全方位的績效評級體系,強化事前績效評估工作,無績效不入庫,建立專項債資金績效跟蹤監測機制,定期對專項債項目開展績效評價,對資金使用和項目實施過程中的薄弱環節及時進行糾偏。對嚴重偏離績效目標的項目要暫緩或停止撥款,督促及時整改。項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調整用途。

      三是強化風險管控,兼顧經濟發展和風險防控。明確償債主體責任,督導主管部門、項目單位及時將作為償債本息資金來源的項目收益繳入國庫,降低財政償付風險。依托財政部專項債券項目穿透式監測系統,加強資金使用的調度、統計和分析,確保債券資金合法合規使用。配合審計部門開展專項債券資金監督檢查,確保債券資金用對、用快、用好。

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