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      睿觀點 | 地方政府專項債券資金績效管理體系淺析

      摘要:地方政府專項債券資金績效管理是全面預算績效管理的重要內容,也是專項債券全生命周期管理的重要手段。在專項債券“借、用、管、還”的全生命周期中,堅持“舉債必問效、無效必問責”原則,落實好績效管理要求,有利于提高資金使用效率,充分發揮投資帶動作用。

      一、 開展績效管理的的必要性

      (一) 專項債券資金績效管理是全面預算績效管理的重要內容

      2011年4月,財政部召開首次全國預算績效管理工作會議,提出全面推進預算績效管理的工作目標。2014年,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)出臺,將地方政府債務納入全口徑預算管理。2018年,《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)提出要構建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,將政府預算全部納入績效管理,要求積極開展政府債務項目績效管理。2020年,《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10 號)針對預算項目支出,健全了績效評價體系,完善了績效評價指標、標準和方法,增強了績效評價結果的約束力,并明確政府債務項目等績效評價可參照執行;诖,財政部又專門制定了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》(財預〔2021〕61號)對專項債事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等作出了具體規定。

      (二) 專項債券資金績效管理是全生命周期管理的重要手段

      近年來,在地方政府專項債券持續快速擴容的同時,也出現了資金閑置、挪用擠占、重發行輕運營、項目運營效益不及預期、對經濟拉動作用不足等問題。在專項債“借、用、管、還”的全生命周期管理中,落實和完善績效管理要求,強化事前、事中、事后的全流程績效管理有助于控制專項債券管理存在的各類問題,切實提高專項債的資金使用效率,確保政府投資與項目工作進度的匹配,推動專項債資金由“持續擴容”向“提質增效”轉變,長期來看也有助于提高財政資金的投資效率,保障地方債務安全。

      二、 專項債券資金績效管理職責分工

      根據財預〔2021〕61號文,地方政府專項債券項目資金績效管理,是指財政部門、項目主管部門和項目單位以專項債券支持項目為對象,通過事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等環節,推動提升債券資金配置效率和使用效益的過程。在整個績效管理流程中,主要參與主體有財政部門、項目主管部門及項目單位,其各自的職責分工如下表。

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      表1:各職能部門在專項債券資金績效管理中的職責

      三、 專項債券全流程績效管理體系

      地方政府專項債券資金績效管理體系涵蓋事前、事中、事后全流程,即事前強化績效評估、設定績效目標,事中做好績效運行監控,事后開展績效評價管理。

      (一) 事前強化績效評估

      事前績效評估是項目進入專項債券項目庫的必備條件(即“無績效不入庫”)。在申請專項債券資金前,項目單位或項目主管部門要開展事前績效評估,并將評估情況納入專項債券項目實施方案。必要時財政部門可組織第三方機構獨立開展績效評估,并將評估結果作為是否獲得專項債券資金支持的重要參考依據。

      事前績效評估主要判斷項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性,重點論證:①項目實施的必要性、公益性、收益性;②項目建設投資合規性與項目成熟度;③項目資金來源和到位可行性;④項目收入、成本、收益預測合理性;⑤債券資金需求合理性;⑥項目償債計劃可行性以及潛在影響項目收益和融資平衡結果的風險評估;⑦績效目標合理性;⑧其他需要納入事前績效評估的事項。事前績效評估要點見表2。

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      表2:事前績效評估要點

      (二) 事前設定績效目標

      績效目標設置是安排專項債券資金的前置條件。項目單位在申請專項債券項目資金需求時,要同步設定績效目標,經項目主管部門審核后,報同級財政部門審定。財政部門重點審核績效目標的明確性(是否細化量化為可衡量的績效指標)、相關性(與實際工作內容是否相關、 是否參照成熟項目案例)、匹配性(是否與項目投資額或資金量匹配)。

      績效目標是績效管理的基礎,是整個績效管理系統的前提?冃繕朔譃轫椖靠傮w績效目標和年度績效目標。項目總體績效目標是指專項債券資金在確定的實施期限內預期達到的總體產出和效果;年度績效目標是指專項債券項目資金在一個預算年度內預期達到的產出和效果?冃繕艘M可能細化量化,應當重點反映專項債券項目的產出數量、質量、時效、成本,還包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效指標。某一產業園區基礎設施建設項目績效目標設置如下:

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      表3:產業園區基礎設施項目績效目標示例

      (三) 事中做好績效運行監控

      監控時點:專項債券資金使用過程中;

      監控內容:對專項債券資金預算執行進度和績效目標實現情況進行“雙監控”,查找資金使用和項目實施中的薄弱環節。

      項目主管部門和單位監控:項目主管部門和項目單位建立專項債券項目資金績效跟蹤監測機制,對績效目標實現程度進行動態監控,比如定期收集統計資金預算執行進度、項目建設進度情況、運營收益和成本情況等,發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時,要及時采取措施予以糾正。

      地方財政部門監控:地方財政部門跟蹤專項債券項目績效目標實現程度,對嚴重偏離績效目標的項目要暫緩或停止撥款,督促及時整改,項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調整用途。

      (四) 事后開展績效評價管理

      評價時點:年度預算執行完畢;

      評價主體:項目單位自主開展績效自評;項目主管部門和本級財政部門選擇部分重點項目開展績效評價;省財政廳根據工作需要, 每年選取部分重大項目組織開展重點績效評價。

      評價內容:反映項目決策、管理、產出和效益,突出專項債券項目資金績效評價特點。項目建設期績效評價側重項目決策、管理和產出等,運營期績效評價側重項目產出和效益等。

      評價結果運用:項目主管部門和項目單位要根據績效評價結果提出明確整改措施, 認真組織開展整改工作;財政部門將績效評價結果作為項目建設期專項債券額度以及運營期財政補助資金分配的調整因素;省財政廳在分配專項債務限額時,將抽查情況(對下級財政部門績效管理工作定期開展抽查)及開展的重點績效評價結果等作為分配調整因素。

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