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      睿觀點 | 論城投轉型三大關系之平臺間關系

      城投與政府的關系、平臺間(城投與城投)關系(多平臺情況下)、城投與市場的關系是城投轉型所必須面對并亟需解決的三大關系,三個關系的處理關乎城投轉型的進程與成敗。此前作者已撰文《論城投轉型三大關系之政企關系》、《論城投轉型三大關系之平臺與市場關系》,分別從關系的歷史由來和發展趨勢,以及新型關系構建等多角度進行了深入的剖析和解讀。我們今天繼續來談城投轉型三大關系中的第三個重要關系,即在有限地理空間范圍內(在此指某市或某區縣)多平臺運作情況下,城投與城投之間的關系,我們簡化稱之為“平臺間”關系。但必須強調的是,本文所指的多平臺是指從股權隸屬關系上屬于平行關系的平臺,而非母子關系的平臺。

      一、從“重慶八大投”說起

      何為“重慶八大投”?行業內人士對這個稱呼并不陌生。重慶“八大投”是指重慶市于2002年前后組建并由其國資委控股,包括重慶交投、重慶高速、重慶城投、重慶地產、重慶能投、重慶水利、重慶水務和重慶旅投在內的八家市級城投平臺。重慶“八大投”是國內相對成立比較早的一批城投公司,開創了城市基礎設施投融資的“重慶模式”!爸貞c八大投”模式是當時我國城投多平臺運作模式的縮影,也是當時該種模式成功運作的典范。

      “重慶八大投”緣何成功?該種模式之所以能夠在2014年以前,即國發43好文出臺之前為各地城市紛紛相仿,得益于當時的政府投融資體制機制所營造的寬松投融資環境,得益于當時土地金融背景下的土地儲備機制實現了對土地增值價值的高效利用。2009年3月,央行和銀監會聯合提出:“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道!弊源顺峭豆镜陌l展進入快車道。政策支持下的政府平臺設立成了“分秒”之事,地方政府面對銀行等金融機構,多一家平臺意味著多獲取一份融資,而對于平臺的存續時間長短,資質強弱等問題并不為金融機構所關注。在這樣的背景催生之下,各級地方政府借助政策的東風,邁著基建大干快上的步伐,平臺公司如雨后春筍般涌現,也恰恰是在這個發展階段,平臺數量實現了爆炸式的增長。統計數據顯示,2008年末全國融資平臺數量只有3000多家,而2009年末增加至8000多家,一年間增加1.66倍。央行的調研報告顯示,2010年末地方府融資平臺進一步增加至1萬余家。當時在江浙的一些經濟較發達地區的鄉鎮都設有平臺公司。有甚者,一般公共預算收入不足2個億的縣城居然存在大小十幾家平臺。各地“八大投、七大建、林教頭(林業投資或教育投資的諧音)風雪山神廟”的故事層出不窮,可以說,在我國當時的城建歷史舞臺上是“你方唱罷,我方登場!

      當時“八大投”之間又是怎樣的關系?我們可以形象比喻為政府的“多胞胎孿生兄弟”。既然是孿生,首先平臺間的關系很近,因為同屬一個地方政府,同時相互之間亦不存在資產資源的競爭,因為當時的平臺公司幾乎也不需要太多的資產資源的支撐,只要是政府出資就可以滿足金融機構融資放款的要求;其次是很像。無論是從功能定位,業務類型,還是管理模式幾乎如出一轍。

      二、以國發43號文為分水嶺

      2014年9月,國家以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號,以下簡稱國發43號文)作為起手式和總綱,在加強地方政府債務管理方面,一手“修明渠”,一手“堵暗道”,陸續配套出臺了多個文件,承繼國發43號文強調政企分割、總量控制、規范發展的理念,逐步建立起政府性債務管理的政策體系。而這則對城投行業發展產生重大影響的文件也深刻改變著平臺間關系的走向。國發43號文的發布,宣告了傳統的以地方政府信用為支持,以地方政府投融資平臺為融資載體進行大規模舉債建設的政府投融資體制的終結,同時也宣告了各地“重慶八大投”等“孿生兄弟”式的多平臺運作模式的終結。融資平臺轉型發展的內在邏輯要求:“平臺不在多而在于精,平臺不在大而在于強!倍@一發展理念,將始終伴隨城投的發展成長。

      在這里必須要提及的是,由于過去三年我國新冠疫情的影響和國內外經濟形勢的不利變化,上至國務院下至各級地方政府以盤活存量資產擴大有效投資的呼聲越來越高,目的在于進一步深挖經濟下行和地方財力銳減背景下,我國各級地方政府的“家底”和經濟發展的韌性。諸如2020年10月19日,陜西省發改委、陜西省財政廳聯合印發《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》。文件要求:“推進融資平臺公司轉型,摸清現有融資平臺公司底數,分類推進整合升級,全面清理撤銷“空殼類”平臺。除西安、西咸新區外,原則上市級平臺不超過4家,國家級開發區平臺不超過3家,省級開發區和縣(區)級平臺不超過2家。2019年一般公共預算收入少于2億元的區縣原則上只保留1家平臺!痹偃缃衲觊_年,2023年1月28日,安徽省政府網站發布《安徽省人民政府辦公廳關于印發進一步盤活存量資產擴大有效投資實施方案的通知》。通知強調推進市縣平臺公司整合提升!耙源髱、以強帶弱、以小促大”加快推進市縣平臺公司整合。

      筆者認為,現階段盤活存量資產的核心在于如何更好的利用和發揮既有平臺的作用,而非因某一塊資產而設立新的平臺,如果需要新設平臺的話,盡可能與既有平臺形成的應該是母子關系,而不是平行關系。這也符合近幾年國家和有關地方政府在推動區域政府投融資模式和地方政府投融資平臺公司發展轉型的政策訴求。 

      另外,《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)文的出臺,拉開了我國新一輪“以管資本”為主要特征的國資國企改革。此輪國企改革實現由“管資產”向“管資本”轉變的重要舉措之一就是要求各級地方政府通過新建或組建的方式,設立國有資本投資或國有資本運營公司(以下簡稱“兩類公司”)。而國有資本投資或運營公司的設立帶來的必然是區域資產資源的匯聚和整合,以及一定空間范圍內的城投數量的變化和平臺間關系的重新梳理和定位。大量實踐顯示,通常情況下,兩類公司的組建帶來的是城投數量的減少和“新城投”質的提升,以及平臺間的關系愈加清晰化,通過資產資源的外部整合和平臺間的內部重組,原本多平臺運作下的職能定位不清,業務布局重疊,股權結構交叉,人員管理混亂,僵尸企業等現象得以明顯改變。                                                                                                                                                                                                                              

      三、新時期平臺間新型關系的構建

      平臺公司在產生、崛起、轉型的各個階段,都伴隨著整合重組。整合重組已然成為平臺公司持續融資以及平臺轉型的重要手段。而每一輪整合重組都將帶來城市資產資源的重新分配和優化布局,以及城投和平臺間關系的重新定位和厘清。

      國家一系列有關地方政府債務管理的相關政策的出臺,以及政府投融資體制機制改革意見的發布和實施,旨在構建更加規范高效的投融資環境,推動城鎮化水平的提升和經濟社會的發展。聚焦在一個有限的地理空間范圍內,諸如某個地級市,或者某個區縣,在推動區域政府投融資體制改革方面,首當其中需要解決的一個問題,或者說開展區域新一輪整合重組的一個重要指導思想就是:平臺公司的數量問題。即我們要確定通過資產整合重組之后,我們要構造的平臺數量和規模;蛘哒f“幾大平臺”的問題。而解決這個問題的前提就是要明確要構造的幾大平臺關系問題,平行關系還是母子關系?然后才是資產資源如何向幾大平臺的整合和匯聚。

      無論是何種關系,在筆者看來,新時期新型平臺間關系的構建或者地方政府投融資體制改革之平臺數量的確定都需要遵循以下原則。在此也算是對上文總結性的論述。首先,平臺間的關系應不存在業務交疊(競爭)的關系。在有限業務空間和有限資產資源的情況下,同一區域的平臺間的業務交疊只會導致內耗和發展的相互牽制!氨蛞惶,將和一家”才是形成合力的關鍵。其次,平臺間的關系應不存在職能定位的沖突。新時期的城投順應時代發展的需要,會被賦予更多的職能。城市建設,城市開發,城市運營,產業投資等等,不同的職能定位的發揮對城投所需投入的資源以及所具備的能力都會有所不同,從做大某一職能定位的平臺而言,分界下的聚焦才是正確的選擇。再次,平臺間的關系應互幫互助,但應以不發生系統性風險為底線。新時期平臺間關系厘清的同時并不代表不發生關系,比如在政府同一控制下,在金融機構的支持下平臺間的互保行為應給予支持和贊揚,但在地方政府嚴控債務的情況下,應以不發生系統性金融風險為底線,這就要要求地方政府在處理平臺間關系的問題上,要做到“有保有壓”。

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